【案情简介】

    本案为财政部门在处理政府采购投诉作出的行政裁决，涉案的政府采购项目为货物采购，预算金额Y万元，采购方式为公开招标。2021年11月1日，采购代理机构发布招标公告，共有A、B、C、D四家政府采购供应商公司参与本次招标，2021年11月24日，本项目开标、评标，B公司中标；2021年11月25日发布中标（成交）公告。2021年12月2日，投诉人A公司向代理机构提出质疑；2021年12月6日，采购代理机构答复质疑；2021年12月16日，投诉人A公司不服代理机构答复向财政部门提起投诉。投诉人A公司投诉事项为：1.未按规定将“行政处罚”纳入重要考量因素，代理机构答复未有针对性，回复主体错误。2.评标委员会未按照招标文件规定的评标原则公平、公正、科学、择优进行评标。

    【调查与处理】

    财政部门在接到该投诉案件后，立即成立案件调查小组，对案件进行立案审查，立案后展开对投诉人A公司提供的线索进行核查，向人社部门、市场监管部门、生态环境部门等行政部门发函，要求协助提交相关证据材料。同时，向采购人、采购代理机构就本次招标提交相应的证据材料，向参与本次招标的四家供应商公司询问相关案件情况，要求提交相关证据材料。在综合所有证据材料和查明的事实，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第（二）项的规定，财政部门作出投诉事项1、2缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉的处理决定。

    【法律分析】

    （一）关于投诉事项1，投诉人A公司认为代理机构未按规定将“行政处罚”纳入重要考量因素的问题。

    其一，招标文件已明确关于供应商资格要求的规定为“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。”《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（五）项规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；……”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款规定：“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”根据上述规定，供应商因违法经营受到较大数额罚款等行政处罚属重大违法记录。现行法律文件未对“较大数额罚款”进行明确界定，在招标文件第4—5页关于“二、申请人的资格要求”中第（5）点明确：“……较大数额罚款按照发出行政处罚决定书部门所在省级政府，或实行垂直领导的国务院有关行政主管部门确定的较大数额罚款标准，或罚款决定之前需要举行听证会的金额标准来认定。”对“较大数额罚款”进行事先说明的情况下，应参照《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定：“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应该组织听证：……（三）较大数额罚款；……前款所称较大数额罚款，是指对公民的违法行为处以5000元以上的罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款。”本案中，B公司于2020年2月因违法行为被J市生态环境局处以合计4万元罚款的行政处罚，但罚款金额未达到较大数额罚款标准。且B公司投标文件中提供了参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明。因此，B公司的上述行政处罚情况不属于《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（五）项、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款规定的重大违法记录，不影响B公司参与本项目采购活动资格。

    其二，本项目招标文件第24—28页明确规定了评标方法、步骤及标准。经审查，评标委员会对各投标文件进行符合性审查，根据招标文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，暂未发现评标委员会在评审过程中存在违法违规行为。

    因此，投诉事项1缺乏事实依据。

    （二）关于投诉事项2，投诉人A公司认为评标委员会未按照招标文件规定的评标原则公平、公正、科学、择优进行评标的问题。

    其一，投诉人A公司认为评标委员会未按规定公平公正进行评标的事实依据之一是C公司监事X的社保关系在B公司，是否属于关联公司？是否涉嫌串通投标？根据招标文件第8页“一、供应商资格”的第4点“供应商必须符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条规定：单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动；……”和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第四十四条的规定，关联关系审查属于资格性审查内容，由采购人或者采购代理机构负责审查，不属于评标委员会的审查内容。B公司和C公司对资格性检查内容已作出响应，暂未发现采购人、采购代理机构存在未按照招标文件规定对供应商关联关系进行审查的情形。本案中，虽然C公司监事X在B公司参保，但“个人与企业存在社保关系”明显不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条第一款规定的“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系”的情形，并不影响该两家公司符合参加本项目政府采购活动的资格。同时，未发现有其他证据证明B公司与C公司存在《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条规定的恶意串通的情形，也没有发现B公司与C公司存在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条规定的视为串通投标的情形。

    其二，经审查，评标委员会对各投标文件进行符合性审查，根据招标文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，暂未发现评标委员会在评审过程中存在违法违规行为。

    因此，投诉事项2缺乏事实依据。

    【典型意义】

    本案反映了政府采购实践中，如何认定串通投标的问题。串通投标属于法定情形，只有符合政府采购相关法律法规规定的情形才能认定为串通投标。

    首先，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条第一款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”。

    本案中，虽然C公司监事X在B公司参保，但是B公司与C公司的负责人不属于同一人，也不存在直接控股、管理关系。故参保关系不属于实施条例第十八条以及招标文件所禁止参加同一合同项下的政府采购活动的情形。

    其次，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条规定：“有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：(一)供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件;(二)供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件;(三)供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容;(四)属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动;(五)供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交;(六)供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交;(七)供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条规定：“有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五）不同投标人的投标文件相互混装；（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。”

    本案中，虽然C公司监事X在B公司参保，但不属于法律法规规定的恶意串通或视为串通投标的情形。禁止性行为是法律对自由的限制，必须在法律规定的范围内进行认定。所以，只有存在法定串通或视为串通投标情形的才能认定构成串通投标，进而根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条或《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条进行处理，而不能仅凭两个供应商之间存在参保的交叉关联关系就认定构成串通投标。